En este trabajo se analiza el proceso de fragmentación que ha experimentado el sistema  presupuestario de la Unión Europea a lo largo de su historia y, muy destacadamente, a partir  de la crisis financiera y del euro de 2008. Este proceso se caracteriza por la proliferación de  instrumentos o fondos creados ad hoc por la Unión y/o por los Estados, al margen del Marco  Financiero Plurianual y del Presupuesto ordinario de la Unión, para dar respuesta a necesidades  específicas. Una técnica de uso creciente han sido los “ingresos afectados externos”, regulados  en el artículo 21 del Reglamento Financiero de la Unión. Un ejemplo de ello es el Instrumento  de Recuperación de la UE (Next Generation EU), aprobado en 2020 para hacer frente a la  crisis del COVID-19, y cuyo modelo ha sido replicado tras la crisis causada por la invasión rusa  de Ucrania. Su análisis a la luz de los principios jurídicos presupuestarios nos lleva a concluir  la conveniencia de proceder a una reforma presupuestaria en la UE y de avanzar hacia un  Presupuesto de la Unión ampliado, en aras de la transparencia, la rendición de cuentas y la  legitimidad democrática de las finanzas públicas de la Unión. 

This paper analyses the process of fragmentation experienced by the European Union’s  budgetary system throughout its history and, most notably, since the financial and euro  crisis of 2008. This process is characterised by the proliferation of instruments or funds  that have been created ad hoc by the Union and/or by the Member States, outside the  Multiannual Financial Framework and the ordinary EU budget, to respond to specific needs.  A technique that has increasingly been used is “external assigned revenue”, regulated in  Article 21 of the Union’s Financial Regulation. An example of this is the Next Generation EU  Recovery Instrument, adopted in 2020 to address the COVID-19 crisis, a model that has  been replicated in the aftermath of the crisis caused by the Russian invasion of Ukraine.  Its analysis in light of budgetary legal principles leads us to conclude that it would be  appropriate to carry out an EU budgetary reform and to move towards an enlarged EU  Budget, in the interest of transparency, accountability and democratic legitimacy of EU  public finances. 

Palabras Clave:
Derecho Financiero de la Unión; Presupuesto de la Unión; Marco Financiero Plurianual (MFP); Decisión sobre recursos propios de la Unión; ingresos afectados externos; gasto público estratégico

Keywords:
EU Public Finance Law; EU Budget; Multiannual Financial Framework (MFF); EU Own Resources Decision; external assigned revenue; strategic public expenditure.

índice:

I. Introducción. II. Evolución histórica del sistema presupuestario de la UE. 1. La autonomía  del presupuesto europeo y el sistema de recursos propios de la Comunidad Europea (1957-  1992). 2. La temprana fragmentación de las finanzas públicas de la Unión (1993-2007).  3. El desarrollo de la fragmentación del presupuesto de la Unión, mediante la proliferación  de instrumentos ad hoc (2008-2019). 3.1. Instrumentos intergubernamentales para la  consecución de objetivos políticos de la Unión. 3.2. Instrumentos ad hoc de carácter híbrido,  que combinan contribuciones de la Unión y de los Estados miembros. 3.3. La creciente  fragmentación y complejidad internas del Presupuesto de la Unión. 4. La fragmentación  presupuestaria de la UE en el período post-pandemia (2020-2024). III. La creación de  instrumentos ad hoc en respuesta a las sucesivas crisis del s. XXI. 1. Selección de ejemplos  ilustrativos del proceso de fragmentación presupuestaria de la UE en la etapa posterior al  Tratado de Lisboa. 2. Instrumentos creados en respuesta a la crisis de deuda soberana: el  MEEF, la FEEF y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). 3. Instrumentos creados o  activados en respuesta a la crisis del COVID-19. 3.1. La activación del Instrumento de Ayuda  de Emergencia. 3.2. El Instrumento de Apoyo a la Crisis Pandémica. 3.3. El Instrumento  europeo de apoyo temporal para atenuar los riesgos de desempleo en una emergencia  (SURE) 3.4. El Instrumento de Recuperación de la UE (Next Generation EU): en particular,  el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. 4. Instrumentos creados en respuesta a la  crisis causada por la invasión rusa de Ucrania y sus consecuencias. 4.1. REPowerEU.  4.2. El Instrumento para el IRUE. 4.3. El Mecanismo para Ucrania y la Reserva para Ucrania.  4.4. La propuesta de Reglamento del Programa Europeo de la Industria de Defensa (EDIP)  y su financiación. IV El recurso a los “ingresos afectados externos” como forma de financiar  los nuevos instrumentos de la UE tras la pandemia. 1. Los “ingresos afectados” como “otros  ingresos” de la UE que excepcionan los principios jurídicos presupuestarios. 2. Clases de  ingresos afectados (externos e internos) y ejemplos consignados en el Presupuesto anual  de la UE para 2024. 3. Revisión del régimen jurídico de los ingresos afectados externos a la  luz de los instrumentos ad hoc creados tras la pandemia.V. Hacia una mayor integración  presupuestaria de la UE. 1. El régimen jurídico de integración presupuestaria europea  diferenciada. 2. La integración europea a través de la financiación: el gasto público  estratégico de la UE y las posibilidades de la política de cohesión. 3. La necesaria reforma  financiera y presupuestaria de la UE. VI. Conclusiones. VII. BIBLIOGRAFÍA. 

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